《Foreign Pollution Fee Act》（外國污染費法案）

背景

　　在近期報告《碳邊境調節機制：設計要素、選項與政策決策》中，我們概述並比較 了三項現有邊境調節機制（BAMs），包括歐盟碳邊境調節機制（EU CBAM）、參議員 Chris Coons 提出的《公平、可負擔、創新與彈性過渡與競爭法案》（FAIR法案），以及 參議員 Sheldon Whitehouse 提出的《清潔競爭法案》（CCA）。 本文聚焦參議員 Bill Cassidy（R-LA）、 Lindsey Graham（R-SC）和 Roger Wicker（R-MS）提出的新參議 院立法——《外國污染費法案》（FPFA），基於此前報告的框架分析其政策設計。

　　FPFA的核心理念是：美國通過規制工業設施的非溫室氣體污染物（如硫氧化物、 氮氧化物）已顯著降低工業溫室氣體排放，但這些減排措施使國內製造業承擔了其他國 家競爭對手未面臨的成本。儘管美國製造業排放下降，但其仍大量進口高碳強度的初級 商品和製成品。FPFA旨在通過向特定高貿易量、高碳強度產品徵收進口污染費，逐步 減少隱含碳排放的進口，同時緩解國際產業競爭力問題。與CCA不同，FPFA不強制 要求國內製造商進一步降低碳排放強度。

一、覆蓋產品（Covered Products）

1. FPFA 對兩類產品徵收費用：

   初級商品：包括鋁、生物燃料、水泥、原油、玻璃、氫、甲醇、氨、鋼鐵、鋰電池、關鍵礦產、天然氣、石化產品、塑膠、紙漿和紙張、精煉石油產品、太陽能電池及元件、風力渦輪機等。

2. 製成品：分為兩類，具體分類依據美國協調關稅表（HTSUS）的六位元數編碼確 定。法案通過覆蓋高碳強度產品（如鋼鐵、水泥）及其下游製成品（如鋼鐵製品）， 平衡國內製造業競爭力與減排目標。

二、費用機制（Fees）

　　FPFA 採用動態分級收費模式，目標是在 12 年內顯著降低進口產品隱含碳排放， 並持續推動長期減排。具體規則如下：

 前6年：

1. 進口產品平均碳強度＞美國國內均值50%：徵收差價反傾銷稅，使進口碳強度 差異≤50%。

2. 進口碳強度介於25%-50%：費用調整至差異≤25%。

3. 進口碳強度≤25%：費用調整至差異≤10%。

 後續階段：

　　繼續降低進口產品碳強度差異，具體費率由美國能源部根據模型測算確定。

注：法案未明確規定具體稅率，需由能源部長基於未來資料發佈細則，與歐盟CBAM （基於ETS市場價格）和CCA（文本明確費率）形成對比。

三、碳排放強度定義（GHG Intensity）

 FPFA採用全生命週期核算邊界（Scope 1-3）：

　　範圍1（直接排放）：生產設施直接排放的溫室氣體。 

　　範圍2（間接電力排放）：通過“關聯部件”（如生產設備所用電力）核算電網排放。 

　　範圍3（上游供應鏈排放）：覆蓋產品作為原料時，其提取、精煉、運輸過程中的逃 逸排放（如原油開採中的甲烷洩漏）。

 責任劃分：

　　能源部長負責制定國內基準值及進口產品排放強度計算方法，強調資料 透明度和科學性，但未強制企業報告資料（與CCA要求企業上報資料不同）

四、基準值（Baselines）

 國內基準：基於美國生產商的設施級排放強度，定期更新以反映最新資料。

 國際比較：進口產品按國家分組計算平均碳強度，與國內基準對比後分級徵稅。

 動態調整：基準值僅隨國內資料更新變化，無預設減排路徑（區別於CCA的逐年遞減機制）

五、資訊與方法（Information & Methods）

　　能源部長可通過經濟模型、工程分析、設施監測資料、自願報告等技術手段估算排放強度。與CCA 不同，FPFA 未要求企業提供額外資料，所有計算責任集中於政府部門。

六、國內減排策略（Domestic Emissions Reduction）

　　FPFA未設立新的國內減排監管機制，其核心是通過調節進口而非強制國內減排實 現氣候目標。此設計與其他法案（如依賴ETS的歐盟CBAM或CCA的性能標準）形 成鮮明對比。

七、國際合作與豁免（Clubs, Alliances, Exemptions）

 國際夥伴關係：授權美國貿易代表與OECD、G7等建立合作機制，推動相容的碳 排放核算方法，免除夥伴國間費用。

 低收入國家豁免：通過加入協議的發展中國家可豁免費用。

 排除對象：禁止與非市場經濟體（如中國、俄羅斯）簽訂協定，且不得通過法案授 權國內碳稅談判。

八、核心結論

　　FPFA通過聚焦進口隱含碳排放，試圖重塑國際貿易與氣候目標的協同性。其創新性體現在：

　　1. 首次將範圍3排放納入邊境調節

　　2. 動態分級收費機制靈活應對減排進度

　　3. 強調國際合作而非單邊行動

　　然而，法案的實際效果仍存不確定性，需進一步研究其全球減排潛力及對產業鏈的 影響。未來可能引發對美國國內減排政策的補充訴求。

 結論與觀點

1. 在歐盟CBAM初稿公佈後，美國接著就先發佈CCA機制（Clean Competition Act.， 由參議員 Sheldon Whitehouse 提出），但由於美國內部意見分歧，後又由 Milan Elkerbout、Raymond Kopp、Kevin Rennert 等幾位議員提出 FPFA法令，而這裡面最大的區別，除了課征碳稅標準不相同，最重要是對於中國、俄羅斯的針對性極強，後因為民主黨覺得正義性很大，暫時擱置下來。

2. 隨著2026年CBAM的展開，姑且不討論歐美的關稅爭端是否解決，若美國在各項 關稅實施上無法獲得滿意的答案，並不排除將FPFA法案再次提出，因為碳關稅的 實施理由最為正當，加上為了壓制住中國與歐盟，選擇 FPFA 的實施優於 CCA，所以企業不得不注意這個趨勢

※注：本文為政策簡報核心內容翻譯，完整版需參考原文檔技術細節及法律條款。